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优化产业政策 促进结构性改革

发布时间:2019-12-02 17:54:16 人气:3169

提高产业基础能力和产业链水平,促进区域经济布局形成互补优质发展,是当前的重要课题。中央财经委员会最近指出,中国具有集中精力解决重大问题的制度优势和超大市场优势。它应该在国内形成一个统一、开放、有竞争力的商品和要素市场,使市场在资源配置中发挥决定性作用。在当前全球经济不确定性日益增加的形势下,应做好顶层设计,构建一条能够支撑经济长期稳定发展的战略性整体现代产业链。优化产业政策设计应促进结构改革,实现中国经济的全面振兴。

供应响应机制失效

长期经济发展的实质在于结构优化,这包括在科学技术领域不断创新以生产更优质的产品,将传统经济活动所占用的资源转移到代表更高生产力的新经济领域,以及根据战略需要培育支持长期稳定经济发展的产业链。然而,依靠市场自适应调整的结构演进过程往往充满市场失灵。

发展新的经济企业有几个挑战。首先,行业的发展和扩张需要资金支持,但缺乏业绩记录的企业很容易被市场认为风险太大,这让投资者望而却步。

第二,企业需要行业内的服务和原材料,但可能缺乏稳定的供应渠道。

第三,企业需要在培训或引进相关技术和管理人才的早期投入大量人力资源成本,但员工可能会流向竞争对手或通过独立创业进行模仿和复制。如果这些问题得不到融资、产业链和保护独立产权等产业政策的解决,新经济就不会进入良好的发展状态。这些限制市场自适应发展的现象可以称为供给反应机制失灵。

消除产业链发展障碍

虽然市场失灵有理论基础,但产业政策在现实中的影响在国际上仍有争议。对国家干预工业经济的批评主要来自两个方面:第一,政府机构能否获得足够的信息来识别受市场失灵影响的具有高质量潜力的企业,并在宏观层面做出合理的布局。第二,政府机构能否在企业的各种游说下保持公平,有效防止产业政策成为别有用心的寻租工具。事实上,政府干预市场需要面对缺乏信息和寻租的风险。

韩国、印度、巴西等国家和地区的调查报告显示,产业政策对许多新兴国家的经济发展产生了积极的影响。改革开放以来,我国产业政策在低成本贷款、国有企业控制、出口支持和技术转让方面取得了显著成效。相比之下,在拉丁美洲实施并根据《华盛顿共识》制定的产业政策普遍不尽如人意,很难给本国的产业结构调整和生产多样化带来明显的帮助。

美洲开发银行对拉丁美洲国家的产业政策进行了大量调查和研究,并运用科学模型和推理深入分析了政府干预对私营部门产业发展的影响。结论是,政府应加强与私营部门的合作,找出制约企业发展的瓶颈,并根据公私合作模式制定政策,消除产业链发展的障碍。根据相对成功的拉丁美洲国家的经验,设计合理的公私合作模式有助于消除缺乏信息和寻租的风险。

遵循三个原则优化策略

产业政策有很强的理论支持,但在实施过程中存在风险,不同国家的影响差异很大。总结相关国际实践经验,产业政策优化应遵循三个基本原则。

首先,阻碍新经济健康发展和结构改革的问题应在市场上广泛讨论并达成基本共识。传统的决策过程习惯于自上而下的模式——政府以统一的方式制定规则,以便参与市场的所有各方都有动机采取行动,以优化社会的整体利益。自上而下的模式要求政府在宏观层面拥有足够的信息。其优点是减少私营部门寻租活动的干扰,确保决策的独立性。然而,从目标设定、工具选择到执行空间,产业结构调整都需要大量的多元化信息,因此政府与市场之间的充分讨论和信息传递可以增加政策成功的概率。要建立专门的合作机制收集信息,督促政府和市场讨论制约企业发展的主要瓶颈,制定最有效的干预措施,定期进行绩效评估,及时纠正发展过程中的错误。应设立产业政策委员会协调并负责合作机制,鼓励市场创建产业发展论坛、产业投资协会、政府和社会资本合作风险投资基金等。合作也有助于政府在相关政策实施后了解私营部门的投资意图。税收减免、研发补贴和信贷优惠等政策工具的选择和实施应在实际合作过程中决定和调整。

第二,完善奖惩制度。根据东亚和拉丁美洲的发展经验,奖惩机制的平衡非常重要。台湾的税收减免和韩国的信贷补贴政策都要求企业至少达到合格的绩效标准。不符合标准的企业将被剥夺政策支持,并可能受到其他处罚。同期在拉丁美洲实施的进口替代政策也为当地企业提供了大量贸易保护和信贷优惠,但缺乏合理的惩罚机制。事实证明,该地区的政策取得了一定的成效,也帮助了许多生产效率低下的企业。因此,成功的产业结构调整不仅要鼓励产业链的发展和扩张,还要及时淘汰失败的投资项目,形成新经济发展的完善的试错机制。

第三,建立健全问责机制。应该明确的是,产业政策的最终受益者不是相关领域的区域政府机构或企业,而是整个社会。产业政策应接受公众监督,公众应理解政策倾向于特定企业的基本原因。为产业政策提供支持的各级金融和发展机构应确定客观和量化的工作目标,如新经济领域的研究课题数量、政府和社会资本合作投资总额以及退出的失败项目数量。所有相关机构应定期发布绩效报告,并负责解释偏离既定目标的行为。企业向政府提交的政策支持申请应列为公共信息。政府和私营部门之间的合作应该向整个市场开放,以防止政策优惠被既得利益者垄断。

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